最高法：什么是紧急状态？紧急状态下采取的强制措施是否适用行政强制实施程序的一般规定

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申5123号

      再审申请人（一审原告、二审上诉人）：黄德贵，男，1966年3月24日出生，汉族，住江苏省南京市建邺区。

      被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南京市建邺区人民政府。住所地：江苏省南京市建邺区江东中路269号。

      法定代表人：闵一峰，区长。

      被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南京市建邺区城市管理行政执法局。住所地：江苏省南京市建邺区雨润大街99号双和园综合办公区02幢。

      法定代表人：张超英，局长。

      被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南京市建邺区人民政府江心洲办事处。住所地：江苏省南京市建邺区江心洲办事处东寿一队78号。

      负责人：刘天鹏，主任。

      被申请人（一审被告、二审被上诉人）：新加坡•南京生态科技岛管理委员会。住所地：江苏省南京市建邺区江心洲贤坤路1号科创中心。

      负责人：曹曙，主任。

      再审申请人黄德贵诉被申请人南京市建邺区人民政府（以下简称建邺区政府）、南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称建邺区行政执法局）、南京市建邺区人民政府江心洲办事处（以下简称江心洲办事处）、新加坡•南京生态科技岛管理委员会（以下简称科技岛管委会）房屋拆除行政强制一案，江苏省南京市中级人民法院于2017年6月29日作出（2017）苏01行初12号行政判决。黄德贵不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2017年12月5日作出（2017）苏行终1272号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。黄德贵仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、王晓滨参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

      黄德贵申请再审，请求撤销一、二审判决，支持其诉讼请求。其主要理由为：1．涉案房屋拆除系被申请人以防汛消险的名义进行的非法征迁活动；2．被申请人以《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）强制拆迁法律依据不充分；3．被申请人未履行《行政强制法》所规定的催告程序，程序不合法；4．再审申请人未得到及时合理的补偿；5．建邺区防汛防旱指挥部和科技岛管委会均是南京市人民政府的组建机构，应以南京市人民政府作为被告。

      本院认为：一、关于本案的适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，建邺区政府在庭审中陈述，涉案房屋系建邺区防汛防旱指挥部组织建邺区行政执法局、江心洲办事处拆除，建邺区行政执法局、江心洲办事处对此予以认可。根据《建邺区防洪、防汛、防台预案》中的“2、组织体系”规定，在区委、区政府的领导下，设立建邺区防汛防旱指挥部，负责本行政区域的防汛突发事件应对工作。该预案“2.1.3区防指成员单位职责”规定，建邺区行政执法局做好河道两侧影响行洪和堤防安全的违法搭建物的清障、取缔工作等；江心洲街道承担组织检查并及时消除辖区内险情、做好辖区居民临危时撤离和安抚准备工作等。据此，原审法院认定涉案房屋系建邺区防汛防旱指挥部组织建邺区行政执法局、江心洲办事处拆除，具有合理性。同时，由于建邺区政府未提供建邺区防汛防旱指挥部的组织机构代码证、独立的财务账户等证据，证明建邺区防汛防旱指挥部能够以自己的名义独立承担法律责任，因此，建邺区防汛防旱指挥部依法不具有行政主体资格。建邺区防汛防旱指挥部相关行为的法律后果由组建其的建邺区政府承担。关于黄德贵认为科技岛管委会负责人曹曙出现在涉案房屋拆除现场，由此应当推定科技岛管委会参与房屋拆除的主张。因曹曙同时系建邺区委副书记，在缺乏其他证据佐证的情况下，仅以曹曙在现场指挥防汛工作，尚不足以认定科技岛管委会实施了涉案房屋拆除行为。黄德贵进一步提出南京市人民政府作为被告的主张，亦缺乏事实和法律依据。综上，原审法院认定建邺区政府、建邺区行政执法局、江心洲办事处共同拆除涉案房屋，系本案共同被告，并无不当。

      二、关于拆除涉案房屋的合法性问题。《行政强制法》第三条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”《中华人民共和国防洪法》第四十五条第一款规定：“在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。”本案中，南京市防汛防旱指挥部于2016年7月3日和7月4日分别作出《关于启动我市防汛Ⅱ级应急响应的通知》和《关于启动我市秦淮河流域防汛Ⅰ级应急响应的通知》，建邺区防汛防旱指挥办亦于2016年7月4日作出《关于启动我区防汛Ⅰ级应急响应的通知》，上述通知能够证明南京市防汛自2016年7月4日起已进入防洪Ⅰ级应急响应的紧急状态。后建邺区防汛防旱指挥部于2016年7月4日向南京市防汛防旱指挥部提交的《关于建邺区江心洲抗洪抢险有关工作的紧急报告》以及南京市防汛防旱指挥部于2016年7月5日作出的《关于建邺区梅子洲防汛抢险有关工作的回复意见》，均已明确2016年7月4日江心洲段长江水位已达10.0米左右，江心洲夹江侧江堤出现重大险情隐患。由于包括黄德贵在内的几户房屋所在位置处于江堤历史上的险工险段处，导致无法开展江堤加固除险工程。建邺区防汛防旱指挥办、建邺区行政执法局、江心洲办事处、科技岛管委会于2016年7月4日共同向黄德贵户作出《关于江心洲抗洪抢险的紧急通知》，告知其配合相关部门的防汛抢险工作，于2016年7月5日下午18时前完成人员撤离和财产搬迁，但黄德贵户未在规定期限内撤离和财产搬迁。建邺区政府、建邺区行政执法局、江心洲办事处为尽快消除安全隐患，保证不特定多数人的生命财产安全而依法采取拆除涉案房屋的紧急措施，该强制拆除涉案房屋的行为具有正当性和必要性，符合法律规定。关于黄德贵主张涉案房屋拆除行为未遵守催告等程序违法，《行政强制法》第三条第二款已明确行政机关在应对突发事件时采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行，故建邺区政府、建邺区行政执法局、江心洲办事处适用《中华人民共和国防洪法》第四十五条第一款规定强制拆除涉案房屋，而不适用《行政强制法》第十八条、第十九条等关于行政强制实施程序的一般规定，具有合理性。另，《中华人民共和国防洪法》第四十五条第二款规定：“依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。”上述拆除行为虽属合法，但客观上导致黄德贵户财产受损，故建邺区政府、建邺区行政执法局、江心洲办事处应当就该拆除行为造成的损失给予黄德贵户公平合理的补偿。

      综上，黄德贵的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人黄德贵的再审申请。

审判长　　白雅丽

审判员　　耿宝建

审判员　　王晓滨

二〇一八年十月三十一日

法官助理       沈  堃

书记员       甫  明

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